Пути совершенствования эффективности государственного управления. Эффективность государственного управления, её критерии и пути совершенствования. Корпоративная культура госуправления

Гражданин при поступлении на гражданскую службу, а также гражданский служащий ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляют представителю нанимателя сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

2. Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемые гражданским служащим в соответствии с настоящей статьей, являются сведениями конфиденциального характера, если федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну.
3. Не допускается использование сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего для установления или определения его платежеспособности, для сбора в прямой или косвенной форме пожертвований (взносов) в фонды общественных или религиозных объединений, иных организаций, а также физических лиц.
5. Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданских служащих, назначение на должность и освобождение от должности которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, предоставляются для опубликования общероссийским средствам массовой информации по их обращениям с одновременным информированием об этом указанных гражданских служащих. Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера соответствующих гражданских служащих субъектов Российской Федерации предоставляются для опубликования общероссийским и региональным средствам массовой информации по их обращениям с одновременным информированием об этом указанных гражданских служащих.
6. Положение о представлении сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера гражданского служащего утверждается соответственно указом Президента Российской Федерации и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации с учетом требований настоящей статьи.
Комментарий к статье 20
1. В соответствии с п. 1 ст. 20 гражданин при поступлении на гражданскую службу, а также гражданский служащий в период прохождения службы обязан ежегодно представлять представителю нанимателя сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Срок предоставления указанных сведений установлен - не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным.
Законом об основах госслужбы также закреплялась обязанность государственного служащего представлять сведения о полученных доходах и имуществе, принадлежащем на праве собственности, являющихся объектами налогообложения. Но получателями таких сведений являлись органы государственной налоговой службы. Указом Президента РФ от 15 мая 1997 г. N 484 "О предоставлении лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" эта обязанность распространилась не только на государственных служащих.
Комментируемым Законом предусмотрено (ст. 44), что кадровая работа включает в себя, помимо прочего: организацию проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на гражданскую службу и организацию проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Необходимость предоставления гражданским служащим сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера связана с контролем со стороны государственного органа за соблюдением гражданскими служащими ограничений, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
2. Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемые гражданским служащим, являются сведениями конфиденциального характера, если Федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну.
В соответствии с Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 "Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера" доступ к служебным сведениями ограничен органами государственной власти. Общие условия режима информации, составляющей служебную тайну, закреплены в ст. 139 ГК РФ. Информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда имеет действительную или потенциальную конфиденциальность, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности.
3. - ? (от ред.) Среди основных прав гражданского служащего предусмотрено право на защиту сведений о гражданском служащем. Обработку, хранение и передачу персональных данных гражданского служащего осуществляет кадровая служба государственного органа.
Гражданский служащий, виновный в нарушении норм, регулирующих получение, обработку и передачу персональных данных другого гражданского служащего, несет ответственность. Сотрудники кадровых служб обязаны не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие им известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство (подп. 7 п. 1 ст. 15).
4. Гражданский служащий, виновный в разглашении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера других гражданских служащих или в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, несет ответственность в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
Помимо дисциплинарных взысканий за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим возложенных на него должностных обязанностей по его вине, возможно прекращение служебного контракта, освобождение его от замещаемой должности и увольнение с гражданской службы за несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных настоящим Федеральным законом (подп. 13 п. 1 ст. 33), или за нарушение запретов, связанных с гражданской службой (подп. 14 п. 1 ст. 33).
Разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей, может привести к расторжению служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (ст. 37).
5. В соответствии с комментируемым Законом к принципам гражданской службы, среди других, отнесены принципы доступности информации о гражданской службе и взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.
Для реализации данных принципов Законом предусмотрено, что сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданских служащих, назначение на должность и освобождение от должности которых осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ, предоставляются для опубликования общероссийским средствам массовой информации.
Основанием для получения подобных сведений является обращение общероссийских средств массовой информации (СМИ) в государственные органы с запросом. В Указе Президента РФ от 30 мая 2005 г. N 609 "Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела" перечисляются сведения, которые предоставляются СМИ (п. 13), и сведения, которые запрещено указывать в предоставляемых СМИ данных (п. 15).
Обязательным требованием Закона является информирование указанных гражданских служащих о предоставлении для опубликования сведений об их доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.
Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера соответствующих гражданских служащих субъектов Российской Федерации предоставляются для опубликования общероссийским и региональным средствам массовой информации по их обращениям с одновременным информированием об этом указанных гражданских служащих.
6. Указом Президента РФ и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации соответственно утверждается положение о представлении сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера гражданского служащего. Таким образом, возможны некоторые различия в решении субъектами Российской Федерации вопроса о порядке предоставления гражданскими служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. При установлении правовых актов субъекты Российской Федерации должны руководствоваться положениями комментируемого Закона.

53 Административная реформа в России, и ее правовое обеспечение

реформа в России, включающая в себя:

§ реформу структуры исполнительной власти, функций государственных органов и порядка их исполнения;

§ разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;

§ процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти;

§ создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.

Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий высоких темпов социально-экономического развития страны.

Административная реформа тесно взаимосвязана с бюджетной реформой и реформой государственной службы.

Административная реформа стартовала в 2003 году. Президентом России В. В. Путиным была поставлена чётная задача - ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность, исключить чрезмерное регулирование, сократить функции госорганов.

Для этого была проведена проведена полная инвентаризация функций министерств и ведомств. Выяснилось, что более трети функций и полномочий в разных госучреждениях являются ненужными или дублируют друг друга.

Затем прошла организационная реформа с решительным изменением структуры Правительства России. Ранее функции управления государственным имуществом, оказания государственных услуг, регулирование экономической деятельности, принятие политических решений, надзор и контроль - все находилось в одних руках. В результате доходило до курьёзных ситуаций, что жалобы на действия чиновника порой рассматривал именно тот, на кого жаловались.

Таким образом, исключив дублирование и создав структуры, ответственные за чётко очерченный фронт работ, стало возможным контролировать качество государственных услуг. Формулировать требования к услугам, исходя из интересов общества. Строго спрашивать за результат. Сделать так, чтобы выполнение каждой функции было обеспечено достаточными финансовыми и кадровыми ресурсами.

Был завершён процесс разграничения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти. Стало понятным, кто за какой объём работ отвечает. Почти наполовину было сокращено количество госучреждений. Огромные суммы, которые тратились на их содержание, остались в бюджете.

С 2006 года начался второй этап административной реформы, который был ориентирован прежде всего на граждан и бизнес. Основное внимание на этой стадии уделяется оптимизации процессов в органах исполнительной власти в соответствии с потребностями общества. Эти процессы, основанные на анализе и рационализации бюрократических процессов, с уточнением правомерности и обоснованности различных платежей в государственных органах и учреждениях, напрямую связаны с взаимодействием граждан с властью. Административная реформа в своей второй фазе призвана повысить качество государственных услуг, оптимизировать функции органов исполнительной власти, ликвидировать возможности для коррупции. Она напрямую касается всех жителей страны, так как ее цель – сделать взаимодействия граждан с органами власти как можно более эффективным и простым.

54 Основные этапы административной реформы, ее цель и задачи

Целями реформы являются:

1. Повышение качества и доступности государственных услуг;

2. Снижение административных барьеров;

3. Повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Показатели достижения целей:

§ Цели 1: повышение степени удовлетворённости граждан качеством и доступностью государственных услуг к 2008 году до 50 %, к 2010 году - не менее чем до 70 %;

§ Цели 2: снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 году - в 2 раза, к 2010 году - в 3 раза;

§ Цели 3: место России в «TOP 30» международных рейтингов качества государственного управления

Первый этап административной реформы в России (2003-2005 годы)

После Послания Президента России Федеральному Собранию в 2002 году подготовительный, концептуальный этап подготовки административной реформы перешёл в начальный этап её реализации.

В 2003-2005 годах были приняты важные решения по реализации административной реформы. На этой стадии реформы основными целями назывались анализ системы функций органов управления с дальнейшей ликвидацией избыточных и дублирующих, а также реорганизация высшего эшелона федеральных органов исполнительной власти.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2003 году в качестве основного препятствия экономическим реформам названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти. Приоритетной задачей развития государственного управления на 2003 год называлось радикальное сокращение функций государственных органов, а также необходимость формирования эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счёт совершенствования административных процедур и судебных механизмов.

23 июля 2003 года был подписан указ президента России В. В. Путина № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах». Этот указ определил следующие приоритетные направления административной реформы, «направленной на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов»:

§ ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

§ исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

§ развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

§ организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и представления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

§ завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов исполнительной власти.

§ Второй этап административной реформы в России (с 2006 года)

§ Второй этап реформы ориентирован прежде всего на граждан и бизнес. Основное внимание на этой стадии уделяется оптимизации процессов в органах исполнительной власти в соответствии с потребностями общества. Эти процессы, основанные на анализе и рационализации бюрократических процессов, с уточнением правомерности и обоснованности различных платежей в государственных органах и учреждениях, напрямую связаны с взаимодействием граждан с властью. Административная реформа в своей второй фазе призвана повысить качество государственных услуг, оптимизировать функции органов исполнительной власти, ликвидировать возможности для коррупции. Она напрямую касается всех жителей страны, так как ее цель - сделать взаимодействия граждан с органами власти как можно более эффективным и простым.

§ Второй этап реформы было решено проводить на четко обозначенной концептуальной основе, определяющей содержание и ожидаемые результаты преобразований во всей системе исполнительной власти России - федеральной, региональной и муниципальной. Для этого «Центром стратегических разработок» при участии Министерства экономического развития и торговли была выдвинута концепция административной реформы, реализация которой возлагалась на сами органы исполнительной власти при координирующей роли Правительственной комиссии по административной реформе. Разработка такой концепции была обоснована необходимостью повысить эффективность государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти.

§ 25 октября 2005 года распоряжением Правительства РФ № 1789-р была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах. На основании плана мероприятий, утвержденного Концепцией, в настоящий момент проводится работа по регламентации деятельности государственных органов исполнительной власти, созданию сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и переводу государственных услуг в электронную форму.

§ Под эгидой Правительственной комиссии по проведению административной реформы в 2006 г. был проведен конкурс проектов федеральных органов исполнительной власти и высших органов государственной власти субъектов Федерации, направленных на реализацию положений Концепции административной реформы. Для этого федеральные органы исполнительной власти и высшие органы государственной власти субъектов основные мероприятия реформы сформулировали в виде проектов, имеющих ограниченный срок реализации (1-3 года) и ощутимые для граждан и бизнеса результаты. В конкурсных заявках были определены и названы ответственные как за реализацию мероприятий административной реформы в целом, так и за проведение отдельных проектов: от заместителя руководителя ведомства или заместителя губернатора до рядовых исполнителей.

§ [править]Создание многофункциональных центров

§ Основная статья : Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг

§ Главной задачей на 2007-2008 гг. было названо создание многофункциональных центров, которые будут представлять собой единые помещения, в которых граждане смогут получить комплекс взаимосвязанных государственных и муниципальных услуг, которые им окажут представители различных ведомств. В первую очередь, это будут социальные выплаты и другие формы социальной поддержки и социальной защиты, регистрация собственности, операции с недвижимостью, определение гражданско-правового статуса (регистрация по месту пребывания и проживания, выдача удостоверяющих личность документов, услуги ЗАГС), а также комплексные услуги и функции, связанные с взаимодействием с бизнесом (выдача разрешений, лицензирование и так далее).

§ Планируется, что возможности многофункциональных центров будут расширяться и в ближайшие годы они смогут оказывать около 120 государственных и муниципальных услуг. Организовано это будет по принципу «одного окна».

§ К началу 2008 года было создано 18 МФЦ в 16 субъектах федерации.

§ [править]Разработка административных регламентов

§ Важной вехой реформы стоит признать разработку и принятие административных регламентов. Административные регламенты - относительно новое в российской действительности явление. В них описаны процедуры, которые чиновник может и должен совершать в процессе своей работы; четко указано, сколько времени ему отпускается на выполнение процедуры; определены сроки рассмотрения документов. То есть административные регламенты являются детальным описанием схемы функционирования органа власти, определяющим «технологию» его деятельности, что сводит к минимуму необходимость личного общения госслужащего с обратившимся к нему за помощью лицом.

§ До начала второго этапа административной реформы государственному управлению были присущи следующие недостатки: отсутствие должностных инструкций у большинства сотрудников ведомств, принимающих участие в процессах оказания государственных услуг, нехватка схем взаимодействий между различными административными уровнями одного и того же органа власти, нечеткость межведомственных взаимодействий. Подобная совокупность приводила к возникновению организационной неразберихи, невозможности контроля процессов принятия решений, полной бесконтрольности ценообразования государственных услуг, а также создавало основу для взяточничества и коррупции.

§ Задачу контроля эффективности функционирования государственных инстанций на каждом из административных уровней предполагается решить посредством внедрения административных регламентов. Особенность административных регламентов состоит в обособлении и детализации административно-управленческих процессов, которые базируются на подробных описаниях форматов процессов, связывают воедино цели и задачи с ресурсами (кадровыми, финансовыми, информационными), определяют порядок исполнения полномочий и предоставления государственных услуг, а также порядок целеполагания, контроля исполнения, устанавливают режим открытости информации. Значимость административных регламентов обусловлена и возможностью измерения эффективности функционирования органов власти, что особенно важно при отсутствии рыночных механизмов определения эффективности. Планируется создать около 500 регламентов. На конец 2007 г. на уровне правительственной комиссии по административной реформе одобрено около половины из этого числа, а примерно 90 регламентов официально зарегистрированы в Минюсте и вступили в силу.

§ Фиксация требований к административным процессам является кропотливой задачей. Часто на предварительных слушаниях проектов регламентов в рабочей группе идут острые споры: ведомства отстаивают свои интересы, а эксперты, в меру своего понимания, - интересы граждан и бизнеса. Правительственная комиссия по проведению административной реформы заседает в ежемесячном режиме и рассматривает наиболее общественно значимые регламенты вместе с замечаниями, поступившими от рабочей группы, из министерств и от членов комиссии. Работа не заканчивается одобрением того или иного регламента. Его необходимо внедрить в бюрократический обиход не только как нормативный акт, но и как реально работающую процедуру. Это требует изменения сложившейся практики, роли тех или иных государственных служащих, дополнительных средств и времени, например, на модернизацию информационного портала, документооборота, повышение комфортности мест приема посетителей и др. Поэтому реальное полномасштабное внедрение оптимизированного процесса может растягиваться во времени. Тем не менее, обсуждение и утверждение административного регламента, исчерпывающе описывающего улучшенный административный процесс, уже является определенным результатом с точки зрения требований прозрачности исполнительной власти со стороны гражданского общества.

§ За 2006-2007 годы было разработано более 400 административных регламентов, согласовано с Минэкономразвития России более 300 административных регламентов, утверждено более 190 административных регламентов.

55 реформирование и развитие системы государственной службы

Федеративный договор 1992 г., Конституция РФ 1993г. предусматривали принятие на федеральном уровне основ законодательства о государственной службе, закона о федеральной государственной службе.

31 июля 1995 г. был принят Федеральный закон N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", который впервые на законодательном уровне дал определение понятия государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также установивший категории государственных должностей, принципы государственной службы, перечень квалификационных требований к государственным служащим, основы их правового положения, основные обязанности государственных служащих и ограничения, связанные с государственной службой. При его создании был использован опыт, накопленный в дореволюционной России, опыт советского периода и зарубежный опыт государственного управления.

Сформировались уровни государственной службы - федеральная государственная служба и государственная гражданская служба субъектов Федерации, а также фактически сложилось разделение федеральной государственной службы по видам - гражданская служба, военная служба, служба в правоохранительных органах. Отдельные виды федеральной государственной службы устанавливаются федеральными законами, исходя из функциональных признаков и особенностей ее прохождения.

Таким образом, различные виды и уровни государственной службы образуют единую систему государственной службы.

Важным этапом реформирования государственной службы стало принятие в 2003 году Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", в 2004 году Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Данными Федеральными законами определены новые подходы к формированию кадрового состава государственной гражданской службы, введен конкурсный отбор на вакантные должности государственной гражданской службы и конкретизированы квалификационные требования к государственным гражданским служащим, обеспечивается участие независимых экспертов в аттестационных, конкурсных комиссиях и в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе.

Опыт осуществления мероприятий федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", продленной на период 2006 - 2007 годов Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005г. N 1437 "О продлении срока реализации федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" на 2006 - 2007 годы", выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.

В связи с тем, что ряд направлений реформирования государственной службы оставался нереализованным, в том числе положения о формировании системы управления государственной службой, Указом Президента РФ была утверждена программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)". Цель Программы - создание целостной системы государственной службы посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

56 Основные положения Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009-2013)»

1. Успешность реформирования и развития системы государственной службы зависит от разработки и реализации мероприятий, направленных на модернизацию государственной службы как единой системы, а также на практическое применение новых технологий государственного управления. Современная государственная служба должна быть открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, должна активно взаимодействовать с институтами гражданского общества.

2. Цель Программы - создание целостной системы государственной службы посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

3. Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих основных задач:

а) обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы;

б) совершенствование правовой основы государственной гражданской службы, формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы;

в) создание системы управления государственной службой;

г) совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям;

д) разработка антикоррупционных механизмов;

е) формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

ж) внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности государственных служащих, обеспечение условий для их результативной профессиональной служебной деятельности;

з) развитие системы подготовки кадров для государственной службы и дополнительного профессионального образования государственных служащих;

и) совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе;

к) внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих.

4. Практика реализации Концепции и федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", опыт совершенствования государственного управления в зарубежных странах показывают, что внедрение современных принципов и технологий на государственной службе является длительным и сложным процессом. Предлагаемые мероприятия по реформированию и развитию системы государственной службы предполагают их осуществление в два цикла бюджетного планирования. Таким образом, Программа носит среднесрочный характер и реализуется в 2009 - 2013 годах в два этапа.

5. На первом этапе (2009 - 2010 годы) предстоит с учетом правоприменительной практики усовершенствовать федеральное законодательство в сфере государственной службы; организовать методическую помощь субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в развитии государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы; создать правовые и организационные основы единой системы управления государственной службой; разработать и внедрить механизмы противодействия коррупции; завершить разработку современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий и механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

6. На втором этапе (2011 - 2013 годы) предстоит осуществлять мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих; провести комплекс мероприятий, направленных на повышение престижа государственной службы; сформировать механизмы обеспечения государственных гарантий для государственных служащих; обеспечить внедрение современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий на государственной службе; завершить формирование единой системы управления государственной службой.

7. Оценка степени достижения поставленных целей и задач производится на основе целевых индикаторов и показателей Программы согласно приложению. Целевые индикаторы и показатели рассчитываются по методикам, разрабатываемым в рамках реализации Программы. Мониторинг целевых показателей и индикаторов осуществляется начиная с года, следующего за утверждением методики расчета соответствующего показателя. Базовые значения показателей определяются в начале расчетного периода.

57 Совершенствование государственного управления и организации государственной службы в современной России

Президентом Российской Федерации в день вступления в должность, 7 мая 2012 года, был подписан Указ № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», в соответствии с которым к 2018 году необходимо достичь следующих показателей: уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 г. - не менее 90%; доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" по месту пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг, к 2015 г. - не менее 90%; доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 г. - не менее 70%.

Кроме этого Указ содержит поручения по внедрению новых принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы; по расширению перечня выборных муниципальных должностей; по установлению критериев и порядка оценки гражданами, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий, эффективности деятельности руководителей органов власти. Предписывается также принять меры по: внедрению оценки регулирующего воздействия, повышению бюджетной обеспеченности местных бюджетов, совершенствованию специальных налоговых режимов для обеспечения приоритетного зачисления поступлений в местные бюджеты и по раскрытию органами власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов, а также по обеспечению их общественного обсуждения.

организация государственной службы

Статья 5. Принципы государственной службы

Государственная служба основана на принципах:

1) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;
2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;
5) равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;
7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;
8) профессионализма и компетентности государственных служащих;
9) гласности в осуществлении государственной службы;
10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
11) внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;
12) стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.

Статья 6. Классификация государственных должностей государственной службы

1. Государственные должности государственной службы подразделяются на следующие группы:

высшие государственные должности государственной службы (5-я группа);
главные государственные должности государственной службы (4-я группа);
ведущие государственные должности государственной службы (3-я группа);
старшие государственные должности государственной службы (2-я группа);
младшие государственные должности государственной службы (1-я группа).

2. Государственные должности государственной службы подразделяются по специализациям, предусматривающим наличие у государственного служащего для исполнения обязанностей по государственной должности государственной службы одной специализации соответствующего профессионального образования.

Специализация государственных должностей государственной службы устанавливается в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

3. В квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы, включаются требования к:

1) уровню профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы;
2) стажу и опыту работы по специальности;
3) уровню знаний Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

4. Гражданам, претендующим на государственную должность государственной службы, необходимо иметь:

1) для высших и главных государственных должностей государственной службы - высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации государственных должностей государственной службы;
2) для ведущих и старших государственных должностей государственной службы - высшее профессиональное образование по специальности «государственное и муниципальное управление» либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным; (пп. 2 в ред. Федерального закона от 18.02.99 N35-ФЗ) (см. текст в предыдущей редакции);
3) для младших государственных должностей государственной службы - среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным.

Решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по вопросам государственной службы.

5. Другие требования к государственным должностям государственной службы могут устанавливаться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также нормативными актами государственных органов - в отношении государственных служащих этих государственных органов.

Как уже отмечалось выше, сегодня справедливым будет назвать государственное управление в России недостаточно эффективным для того, чтобы своевременно и качественно предоставлять государственные услуги населению, а также развивать страну в целом в самых различных направлениях. К сожалению, в настоящее время работа российских органов государственной власти требует глубоких изменений, нуждается в различного рода рекомендациях, которые должны быть разработаны по всем направлениям жизнедеятельности общества. Система оценки эффективности государственного управления также должна быть существенно доработана. И только после этих и многих других преобразований, мы сможем увидеть результаты работы государственных органов, эффективность которых будет выражаться в оптимальной и своевременной защите интересов государства и населения, различных социальных групп и каждого человека. В этом и выражается важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата.

В связи с этим уместно напомнить оценку, которая была дана положению в России в заключении Конституционного судя РФ «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации», направленном 5 марта 1993 г. Верховному Совету РФ: «Россия переживает один из самых сложных периодов своей истории. Экономика в упадке. Не обеспечены экономические и социальные права граждан, не ослабевают межнациональные конфликты. Растет преступность. Набирают силу радикальные движения, преследующие антиконституционные цели. Государственный аппарат поражен коррупцией. Правовой нигилизм приобрел широкое распространение даже среди высших должностных лиц Российской Федерации и ее субъектов. Недовольство людей бездействием властей, конфронтацией между ними грозит вылиться в социальный взрыв. Под угрозой конституционный строй Российского государства» .

Поиск и реализация важнейших путей повышения эффективности государственного управления - необходимая объективная предпосылка недопущения кризиса власти и управления и его преодоления, жизненно важных не только для дальнейшего развития, но и даже сохранения Российской государственности.

Основные проблемы неэффективного государственного управления были рассмотрены в п. 2.1. Обозначив данные проблемы, хотелось бы определить выходы, которые делают возможным прорыв в разрешении проблемы повышения эффективности государственного управления. Решение данных задач позволит сдвинуть громадный пласт проблем:

· пересмотреть принципы финансирования государственного аппарата. Не увеличивая нынешние бюджетные расходы, обеспечить рост эффективности труда управленцев и на этой основе ограничить рост численности государственного аппарата;

· выработать единые для федерального и регионального уровней принципы должностного роста государственных служащих, в том числе механизмы эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе государственной службы;

· создать нормативную основу и современную инфраструктуру функционирования государственной власти и управления, местного управления и самоуправления, подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных и муниципальных служащих;

· установить четкие основания, а также процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих; ввести институт дисциплинарного разбирательства .

Механизмами повышения эффективности государственного управления являются:

1. Умеренная децентрализация;

2. Улучшение использования информационной составляющей государственного управления;

3. Улучшение качества государственных услуг и механизма их распределения;

4. Необходимость включения масс в активную жизнедеятельность;

5. Реформирование государственной службы и развитие человеческих ресурсов.

Чтобы иметь наиболее полное представление о государственном управлении в России на современном этапе необходимо рассматривать не только проблемы в данной сфере, но и перспективы её развития. Невозможно не согласиться, что проблем с области государственного управления существует большое множество и критиковать эти проблемы можно до бесконечности. Это легкое, простое, однако бесполезное дело, если из этих проблем не извлекать уроки, если не учиться на ошибках и заблуждениях наших предков и нас самих. Ценность истории состоит только в научении разумной жизни и полностью определяется способностью людей делать из нее выводы и созидать будущее, опираясь на ее совокупное, как положительное, так и отрицательное наследие. История дает нам основное: знания и опыт, остальное мы должны делать сами.

Это означает, что если в прошлом государственное управление не оправдало возлагавшихся на него надежд, то надо что-то делать так, чтобы в будущем изменить его состояние к лучшему.

В данном контексте вполне можно полагать, что грядущий XXI век предъявит к государственному управлению повышенные и жесткие требования, к которым уже нужно начинать готовиться. Уже имеются основания утверждать, что общество встретится с условиями, которые будут характеризоваться, с одной стороны, ограничением ресурсов планеты Земля, необходимых для человеческого существования, а с другой - ростом спроса на них вследствие расширения цивилизационных потребностей людей. Свидетельством этого являются следующие тенденции: сужение, а по некоторым видам и истощение возможностей добычи минерального сырья желаемого качества и объема; обострение, а кое-где и кризисное состояние природной среды обитания человечества; усложнение, а в ряде мест и выход за равновесные пределы демографических процессов, усиливающих антропогенное давление на планету; снижение темпов и одновременно углубление географической неравномерности развития производства с соответствующими социальными последствиями; обеднение человеческой культуры по причине чрезмерной унификации и подражательности распространяемой и массово используемой социальной информации.

Разумеется, вышесказанным не исчерпываются «вызовы» будущего, диктующие новые парадигмы мышления и поведения. Их намного больше, причем как глобальных, так и локальных масштабов. Но и названные убедительно говорят о большой сложности тех проблем, которые стоят перед человечеством и каждым отдельно взятым народом. Они имеют иное свойство, чем даже те проблемы, которые волновали людей в течение всего XX века. И, соответственно, требуют иного подхода к государственному управлению.

Прежде всего, сам характер проблем, их структура, масштабы и вовлекаемые в их решение ресурсы таковы, что лишь свободному предпринимательству, игре рыночных стихий, конкурентной борьбе, динамике спроса и предложения, сугубо общественным силам и регуляторам их не осуществить. Необходимо будет сильное межгосударственное сотрудничество в рамках мирового сообщества с продуманным, согласованным и рациональным государственным управлением в каждой стране. Речь идет не о замене или подмене других видов управления, таких как менеджмент, местное самоуправление, общественное управление и общественное самоуправление, свободное поведение человека, а об исполнении государственным управлением функций координации и интеграции управленческих процессов на территории страны, в пределах регионов и континентов, всей планеты .

Говоря о государственном управлении, необходимо отметить, что сегодня ему нужна сила, которая понимает роль соответствующих объективных противоречий в субъективном факторе, которая подготовлена для их анализа и разрешения, способна авторитетно влиять на сознание, поведение и деятельность людей. Исторически такая сила сложилась в виде государственной власти и осуществляемого посредством ее государственного управления. Вся проблема заключается в состоянии этой силы, в уровне и характере ее развитости. Ведь она может быть просто грубой, бездушной, основанной на санкциях, как и интеллектуальной, творческой, гуманной, основанной на знаниях.

Исходя из вышесказанного, можно вывести и такую перспективу государственного управления, как «опережающее состояние», которую при правильном подходе к осуществлению госуправления вполне можно сделать основным критерием, определяющим его эффективность.

«Опережающее состояние» государственного управления означает, что в его системе, главным образом, в его субъекте будет широко использоваться современная научная мысль, будет принят свободный творческий поиск оптимальных управленческих решений, сосредоточены наиболее подготовленные специалисты по различным областям управления, будет идти открытое сравнение результатов управления с общественными потребностями, управление начнет служить интересам общества и продвигает его развитие.

Государственное управление в «опережающем состоянии» обладает следующими характерными чертами: глубоким учетом в управленческих решениях и действиях реальных возможностей конкретных объективных условий и субъективного фактора, динамики и тенденций их изменений; ориентацией государственной политики на использование наиболее прогрессивных, зарекомендованных мировой практикой и применимых в современной исторической ситуации способов, форм, механизмов и ресурсов решения актуальных проблем жизнедеятельности людей; тесным взаимодействием научной мысли и управленческой практики, развитой общественной экспертизой принципиальных государственных решений, поддержанием подготовленности персонала управления на уровне современного общественного знания; открытостью и восприимчивостью к новым источникам и ресурсам управления, способностью своевременно осваивать самые прогрессивные механизмы и способы решения управленческих проблем; гибкостью и адаптационностью своих элементов и их системных взаимосвязей, потенциалом постоянного самосовершенствования, развития и улучшения исходящих из него управляющих воздействий.

Главное в «опережающем состоянии» государственного управления видится в том, чтобы среди людей, профессионально занятых в нем, всегда существовали интеллектуальный, творческий накал, сильное аналитическое и прогностическое мышление, общественная направленность исповедуемых ценностей, высокая и искренняя личная нравственность, навыки демократического управления общественными процессами, сознанием, поведением и деятельностью людей. Во многих странах и общество (граждане), и политические организации (находящиеся у власти или нацеленные на овладение ею), и профессионалы-управленцы (чиновники и менеджеры), и собственники (в самых разных их видах) осознали, что для нормального общественного развития нужен хорошо организованный и функционирующий государственный аппарат, а в нем - наилучшие, наиболее подготовленные и талантливые представители народа. Со временем такое осознание придет и укорениться в России, если уже сегодня начинать серьезно реформировать сферу государственного управления.

В результате анализа процессов, происходивших в нашем обществе и особенно в системе государственного управления, было выделено семь видов ресурсов, использование которых в будущем позитивно скажется на обеспечении рациональности государственного управления.

Речь идет об укреплении взаимосвязей с обществом и преодолении отчуждения государственного аппарата (власти) от граждан. Авторитарно-бюрократическая система социализма рухнула, но отчуждение сохранилось, а по ряду аспектов и усилилось. Под перезвон колоколов о правах и свободах человека, гражданина многие люди оказались за пределами нормальной общественной жизни. Немало говорится и об усилении системности государственного управления, которая в настоящее время не только не стала выше, а по многим проявлениям вообще утрачена. Ставится вопрос об углублении демократизма государственного управления, который необходим в любом современном обществе, ибо последнее в силу объективных причин не может развиваться вне рамок демократии. Становление новой государственности рождает надежды, но до их воплощения в провозглашенной модели весьма далеко. Обращается внимание на улучшение информационного обеспечения государственного управления, без которого в условиях огромного массива перерабатываемой управленческой информации просто нельзя рационально управлять в масштабах общества. В качестве комплексной проблемы рассматривается развитие человеческого потенциала государственного управления, поскольку к эффективному ведению управленческих процессов должны быть надлежаще подготовлены персонал как субъекта государственного управления, так и управляемых объектов. Акцентируется внимание на совершенствовании стиля государственного управления, который как бы аккумулирует и практически реализует науку, искусство и опыт управления. В завершение говорится об измерении эффективности государственного управления, посредством механизмов которого общество не только оценивает результаты управления, но и формирует обратные связи для выявления ошибок и слабых мест.

Для развития государственного управления в будущем важно, чтобы лица, от которых зависит принятие решений по всем аспектам развития, были заинтересованы в том, чтобы научную информацию изучать и осознавать. Необходим налаженный процесс совершенствования государственного управления.

Подводя итог, необходимо отметить, что реалии существования нашего общества в настоящее время, суровая действительность, к которой все вынуждены приспосабливаться, находятся в прямой зависимости от эффективности государственного управления и неразрывно связаны с ней. В любом обществе между государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяется эффективностью политики в сфере управления.

Целостность государства и единство общества - результат эффективного государственного управления, основа обеспечения их безопасности и условие достижения благосостояния народа. Поэтому повышение эффективности управления должно являться одним из приоритетных направлений при реформировании системы государственного управления .

В качестве основной стратегии совершенствования деятельности органов государственного управления и местного самоуправления в настоящее время внедряется стратегия управления по результатам, предусматривающая их оценку на основе показателей эффективности, нормативно определенных в Указах Президента РФ от 21.08.2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и от 28.04.2008 г. № 607 (ред. От 14.10.2012) «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» . Во исполнение Указов Правительством РФ разработаны и утверждены методики оценки эффективности (Постановление правительства РФ от 15.04.2009 г. № 322 и распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 г. (ред. от 18.12.2010) № 1313-р (ред. от 15.05.2010)

Современный уровень развития общества в России требует от органов государственной и муниципальной власти уделять все больше внимания осуществлению формирования концептуальной модели повышения эффективности работы государственной власти и институтов государства, одновременно с внедрением новых комплексных механизмов целеполагания и целедостижения,а также бюджетирование, ориентированных на результат.

Эффективность деятельности государственных и муниципальных исполнительных органов управления можно определять, во-первых, затратами на предоставление населению услуг, а также количеством и несомненно качеством услуг, во-вторых, затратами на полученный результат профессиональной служебной деятельности государственного гражданского (муниципального) служащего или органа исполнительной власти, уровнем производительности в государственном секторе, а также согласованностью бюджетного процесса с результативностью деятельности государственных и муниципальных исполнительных органов управления.

Создание условий для эффективности государственного управления является необходимым элементом в процессе государственного администрирования, так как позволяет определить как качество работы системы публичного управления по исполнению государственных функций и оказанию государственных услуг, так и общее качество политического управления в стране.

Анализируя различные подходы к определению эффективности деятельности органов государственной власти, можно сделать вывод о том, что принято выделять экономическую и социальную эффективности деятельности органов государственной власти. Так как политическая эффективность государственного управления связана с таким явлением, как вертикаль власти, распределение властных полномочий, легитимность, уровень демократизации общества, то экономическая эффективность определяется объёмами производства, степенью открытости экономики, свободой ведения бизнеса и многим другим. Социальная эффективность государственного управления на практике состоит в установлении четких, работоспособных механизмов общественной взаимосвязи.

Следуя утверждению Григория Васильевича Атаманчука, очень важное место для всей государственной власти необходимо отводить социальному эффекту, который получает общество в течение всего жизненного цикла продукта, услуги, идеи. Сущность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе не только результат, но также источник и средство для последующего развития, выступать постоянным и прочным звеном в цепи непрерывного воспроизводства общественной жизни.

Г.В. Атаманчук подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом и деятельности органов государственной власти, в частности, на три вида:

• 1. Общая социальная эффективность - раскрывает обобщенные результаты функционирования системы государственного управления (то есть совокупности государственных органов и управляемых ими объектов).
• 2. Специальная социальная эффективность - характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами.
• 3. Конкретная социальная эффективность - отражает деятельность отдельных управленческих органов и должностных лиц, единичных управленческих решений, действий, отношений.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что существующие системы оценки ориентированы на решение задач местного значения, анализ ситуации государственного управления, с точки зрения основных направлений административной реформы, зафиксированных в ее концепции, оставляет за рамками исследовательского внимания процессы реформирования системы государственной службы, управления бюджетом и другие важные тенденции.

В настоящее время одним из главных направлений совершенствования управления государственной собственностью является изменение форм и методов управления государственными предприятиями. На сегодняшний день эти методы далеки от совершенства и нуждаются в коренном реформировании. Однако эти методы не могут быть применимы, если мы первоначально не уточним правомерность существования в России тех или иных форм государственных предприятий.
Как уже отмечалось, в соответствии с Программой Правительства по совершенствованию управления государственной собственностью на 2003- 2005 гг. предполагается отказаться от использования права хозяйственного ведения, аналогов которого нет в мировой практике и преобразовать сохраняемые в государственной собственности унитарные предприятия в казенные предприятия. На наш взгляд, данное предложение в том виде, в каком его предполагается реализовать, вызывает много сомнений.
Сторонники отмены права хозяйственного ведения в отношении части государственных предприятий, считают, что данная форма существенно сдерживает инициативу его руководителей и поэтому не способствует эффективному управлению. Кроме того, количество унитарных предприятий не соответствует возможностям государства по управлению ими и контролю за их деятельностью. Отсутствуют четкие критерии необходимости
создания и функционирования унитарных предприятий, а низкая эффективность их деятельности приводит к недополучению доходов в федеральный бюджет.
Как уже отмечалось выше, в соответствии с Гражданским кодексом РФ, унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Учреждать унитарные предприятия могут лишь государственные или местные органы власти. Право хозяйственного ведения подразумевает, что унитарное предприятие имеет ограниченные возможности по управлению имуществом, закрепленным за ним собственником. Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставной капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным образом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника.
В то же время, согласно Гражданскому кодексу РФ, собственник имущества унитарного предприятия имеет значительные полномочия по управлению этим предприятием. Так, собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Собственник может издавать нормативно-правовые документы, регламентирующие деятельность предприятия. Он также имеет право на получение части
налогов и иных обязательных платежей, в федеральный бюджет в 2002-2003 годах». - Вебсайт Счетной палаты РФ. // http:// www.ach.gov.ru
прибыли от использования имущества, находящегося в ведении унитарного предприятия.
Таким образом, права собственника в отношении унитарных предприятий являются достаточно широкими. И эти права чаще всего реализуются региональными и местными органами власти, не имеющими достаточного опыта эффективного управления. Как считают сторонники отмены права хозяйственного ведения, в большинстве случаев чиновники не в состоянии осуществлять эффективный контроль предприятиями. Недостаточная проработка устава предприятия, а также трудового договора с его директором ведут к тому, что предприятие не выполняет предписаний собственника.
Собственник имущества не всегда имеет возможность требовать от руководителей унитарных предприятий определенных качественных показателей в деятельности предприятий и определять эти показатели. В свою очередь, отсутствие надлежащего контроля над унитарными предприятиями позволяет его руководителю преследовать свои собственные интересы при проведении финансовой политики - уводить активы, осуществлять дскапитапизацию и т.п., которые, в конечном счете, могут привести к банкротству предприятия.
Необходимо также иметь в виду, отмечают противники данной формы государственных предприятий, что предприятия, действующие на принципах права хозяйственного ведения, создаются чаще всего в сфере общественного транспорта, ЖКХ, здравоохранения на региональном и местном уровне. Однако известно, что существующая в настоящее время в России система межбюджетных отношений способствует формированию так называемых «нефинансируемых федеральных мандатов», когда исполнение части федеральных нормативно-правовых актов возлагается на региональные и местные бюджеты без передачи соответствующих финансовых средств. В этих условиях унитарные предприятия также вынуждены брать на себя исполнение части обязанностей, не подкрепленных финансовыми средствами, например, при предоставлении разного рода льгот (проезд, оплата коммунальных услуг и т.п.). Отсутствие достаточного количества средств, а также возможности самостоятельно проводить заемно-инвестиционную политику, в конечном счете, может привести к банкротству предприятий.
На этом основании и делается вывод о неэффективности унитарных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения, и поэтому предлагается существенно сократить их количество путем преобразования их в казенные предприятия, акционерные общества или казенные хозяйства с закреплением за ними на праве оперативного управления всего имущества ликвидируемых федеральных государственных предприятий.
Основанием для принятия решения о ликвидации федерального предприятия и создания на его базе казенного предприятия правительство РФ рассматривает следующие:
нецелевое использование выделенных бюджетных средств;
отсутствие прибыли по итогам последних двух лет;
использование недвижимого имущества, закрепленного за предприятием на праве полного хозяйственного ведения, с нарушением действующих правил (внесение указанного имущества в уставные капиталы
предприятий, кроме дочерних; передача его в аренду; продажа или предоставление в пользование другим юридическим лицам без разрешение уполномоченного государственного органа).
При наличии любого из трех названных условий промышленное или сельскохозяйственное государственное предприятие может быть ликвидировано и на его базе создано казенное предприятие.
На наш взгляд, ликвидация государственных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, является сегодня преждевременной, поскольку, во-первых, саму по себе эту форму нельзя назвать неэффективной, даже если она не имеет аналогов в мировой практике. Во-вторых, сокращение числа унитарных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения, может существенно сократить объем предоставляемых населению социально значимых услуг по доступным ценам, что может самым негативным образом отразиться на реальных доходах населения, которые и без того для большинства граждан являются невысокими.
Кроме того, преобразование государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в казенные предприятия, еще не обеспечивает само по себе преодоления тех негативных последствий, которые заложены в такой форме государственных предприятий как казенное предприятие.
На наш взгляд, все зависит от реально складывающейся практики использования данной формы государственных предприятий, и именно эта практика нуждается сегодня в коренном реформировании.
Известно, что в соответствии с установленным порядком, уполномоченный орган ежегодно, до начала планируемого года доводит до казенного предприятия план-заказ, в котором устанавливаются следующие показатели:
объем поставок продукции (работ, услуг) в натуральном выражении с указанием номенклатуры и ассортимента, требований, предъявляемым к качеству продукции (работ, услуг), сроков поставок и условий их изменения;
фонд оплаты труда и норматив уменьшения его при невыполнении показателей плана-заказа;
лимит численности работников;
объем средств, выделяемых из федерального бюджета, и условия их предоставления.
При таком порядке, когда цена на продукцию устанавливается государством, убытки от выполнения плана-заказа компенсируются из бюджета, а остаток свободной прибыли изымается. Руководители предприятия не заинтересованы в повышении эффективности производства. Наоборот, они заинтересованы в раздувании издержек производства, следствием чего становится неконкурентоспособность казенных предприятий.
Поэтому прежде чем преобразовывать государственные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения в казенные предприятия, необходимо внести целый ряд изменений в деятельность казенных предприятий. На наш взгляд, до предприятий должен доводиться общий заказ в натуре на требуемую продукцию (которая должна учитывать сложившиеся рыночные цены на аналогичную продукцию), общие принципы организации оплаты труда. Все остальное планирование должно быть внутренним делом руководства казенного предприятия. В этом случае оно будет заинтересовано снижать издержки и повышать доходность предприятия. Там, где это возможно, должна быть конкурсность при получении казенным предприятием заказа.
Для того, чтобы сегодня работали государственные унитарные предприятия, необходимо наладить их элементарный учет. Информацию о государственных предприятиях, работающих на праве хозяйственного ведения, нужно всего лишь собрать в единый перечень, а также
сформировать реестр их экономической эффективности. Эта информация требует определенного анализа, просчета и только на её основе можно будет принимать решения о преобразовании тех или иных государственных предприятий.
К сожалению, сегодня ни в Законе о федеральном бюджете, ни в Законе о бюджетной классификации госсектор не выделен как самостоятельный объект управления. Это подтверждает классификация доходов и расходов федерального бюджета.
В классификации доходов бюджета, в рубрике «неналоговые доходы» выделяются доходы от имущества, находящегося в государственной собственности, однако это не дает понять, какие именно доходы приносит государственный сектор. На наш взгляд, если сопоставить данные о доле государственного сектора в величине доходов бюджета с соответствующими данными Госкомстата РФ о налоговых и неналоговых отчислениях от предприятий госсектора, то это позволило бы более полно оценить вклад госсектора в формирование доходов. Именно эта информация и могла бы служить в качестве основы для принятия решений о ликвидации или сохранении тех или иных государственных предприятий.
Все имеющиеся в Бюджетном кодексе РФ виды расходных классификаций государственного бюджета (функциональная, экономическая и ведомственная) также не содержат распределения ресурсов по формам собственности. Поэтому на основе имеющихся методик сложно посчитать средства, непосредственно направляемые в государственный сектор. Можно лишь приблизительно оценить их.
На наш взгляд, для более четкого определения границ госсектора как объекта управления, следовало бы внести соответствующие изменения в бюджетную классификацию РФ, что позволило бы полнее оценить планируемые расходы государства на госсектор. В свою очередь, сопоставление данных об участии государственного сектора в формировании доходов и расходы на финансирование госсектора из бюджета помогло бы более точно определить эффективность функционирования госсектора.
Для того, чтобы государственные предприятия на праве хозяйственного ведения более эффективно работали, необходимо, прежде всего, в законодательном порядке более четко определить обязанности исполнительного органа власти по управлению государственным имуществом унитарного предприятия, особенно в той части, которая касается найма руководителей госпредприятий.
К сожалению, современное российское законодательство в этом плане далеко от совершенства. Так, в некоторых нормативных актах содержится ограниченный перечень обязанностей федеральных исполнительных органов власти по управлению государственными унитарными предприятиями. Например, в ст. 3.2. Примерного контракта с руководителем унитарного предприятия от 16 февраля 2000 г. №189-р г. Москвы содержатся лишь некоторые обязанности исполнительного органа власти по управлению государственного имущества. Вместе с тем, анализ законодательства и существующей практики показывают на наличие более широкого круга обязанностей органа исполнительной власти, например: заключать, изменять, расторгать контракт с руководителем госпредприятия, обеспечивать соответствие действующих контрактов с руководителями подведомственных госпредприятий примерному контракту и т.д.
хотя и состоит из государственных организаций, однако тоже не дает полной информации о тех средствах, которые непосредственно поступают госсектору, поскольку распределение ресурсов бюджета предполагает участие в процессе исполнения бюджета предприятий и других форм собственности.
На наш взгляд, в настоящее время в целях повышения эффективности управления государственной собственностью, следует более четко определить условия найма и аттестации руководителей госпредприятий. В этом направлении в последнее время уже сделано немало. Так, 16 марта 2000 г. было принято Постановление Правительства РФ «О порядке заключения контрактов и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий» и утверждены Положения «О проведении конкурса на замещение должности руководителя федерального государственного унитарного предприятия», «О проведении аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий», утвержден примерный контракт с руководителем Федерального государственного унитарного предприятия.
Вместе с тем, не все вопросы по заключению контрактов и аттестации руководителей унитарных предприятий отработаны в полной мере. На наш взгляд, каждые три года следует пересматривать перечень вопросов для тестовых испытаний при аттестации руководителей и участников конкурсов на замещение должности руководителя госпредприятия. Следует разработать специальные методические рекомендации, которые можно будет использовать при заключении трудовых контрактов.
Следует также выработать перечень специальных требований к руководителям госпредприятий, которые должны предоставлять на утверждение органу управления предложения о способе достижения цели; знакомить с финансово-экономическими результатами деятельности предприятий; отчитываться о ходе и результатах выполнения утвержденных программ и планов; знакомить с планом управленческих решений при не достижении целей государства и невыполнении программ и планов.
Необходимо также иметь в виду, что система органов управления государственным унитарным предприятием не может базироваться только на одном руководителе. Для повышения эффективности управления следует усилить роль общих собраний коллектива или Совета предприятия. Наличие
таких органов поможет избежать злоупотреблений со стороны директора предприятия и повысить эффективность управления в целом.
Следует разработать методические рекомендации относительно требований к уставу предприятия, тарифной политики, финансового учета и отчетности, заемно-инвестиционной деятельности. Необходимо дифференцировать цели, задачи и механизм управления унитарными предприятиями. Очень важно конкретнее определить схему распределения всего объема полномочий между отдельными звеньями исполнительной системы государственного управления. В практическом плане очень важно оптимизировать количество унитарных предприятий. Это создаст возможность для улучшения их реального управления и обеспечит повышение эффективности управления государственной собственностью.
Эффективное функционирование государственных предприятий невозможно себе представить без хорошо отработанных механизмов приватизации и национализации собственности. И если процесс приватизации в России боле или менее урегулирован, то вряд ли то же самое можно сказать в отношении национализации собственности.
В нормативных документах, отражающих в той или иной мере вопросы управления госсектором, в качестве основного инструмента регулирования его состава и структуры рассматривается только приватизация. Поэтому не случайно, в программах Правительства по совершенствованию управления государственной собственностью рассматривается лишь сокращение госсектора до тех объемов, когда за государством сохранятся только ключевые предприятия (с точки зрения обороны, социальной политики и т.д.).
Конечно, оптимизация состава и структуры госсектора является одной из важнейших задач. Но приватизация - это только один из способов
изменения масштабов госсектора. Альтернативой приватизации является национализация, т.е. выкуп государством предприятий или пакетов акций у частных владельцев. По ряду объективных причин данный метод сейчас не используется. Поэтому не случайно понятие национализации содержится лишь в ст. 235 ГК РФ «Основания прекращения права собственности». Гражданский кодекс только упоминает о национализации, не раскрывая сё основных черт.
А между тем, национализация как способ управления государственными предприятиями имеет очень большое значение, поскольку позволяет:
сохранить предприятия и другие объекты производственной и социальной сферы, имеющие стратегическое значение, для обеспечения национально-государственной безопасности страны или необходимых обществу;
защитить потребителей от злоупотреблений, к которым может привести нахождение в частной собственности естественных монополий;
осуществить структурную перестройку народного хозяйства;
не допустить незаконного перевода прибылей за границу;
установить контроль за использованием финансовых ресурсов, которыми располагают банки и другие учреждения кредитно-финансовой сферы;
обеспечить реализацию социально-экономических целей, намеченных национальными планами правительства.
Кроме государственных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, следует, наш взгляд, более широко использовать такие новые организационные структуры как холдинги и финансово-промышленные группы (ФПГ), действующие под контролем государства. Именно они являются сегодня более жизнеспособными, а значит и более соответствующими интересам государства.
В государственном секторе холдинговые компании могут создаваться для решения целого ряда задач, например, таких, как:
сокращение числа объектов управления. В этом случае холдинги призваны содействовать установлению контроля над государственными предприятиями, поскольку министерства и ведомства, как правило, не способны прямо проконтролировать большое число фирм с государственным участием в силу ограниченной численности работающих в них чиновников;
повышение самостоятельности менеджеров государственных предприятий и их большая защищенность от вмешательства со стороны сотрудников министерств и ведомств, преследующих, как правило, разные, порой взаимоисключающие цели, что часто рассматривается в качестве одной из важнейших причин неэффективности государственных предприятий;
совершенствование кадровой политики. Холдинги обычно назначают на руководящие посты дочерних предприятий менеджеров-профессионалов, которые являются более квалифицированными, чем государственные чиновники;
улучшение мониторинга деятельности дочерних компаний. В рамках холдинговой компании появляется возможность решить проблему стимулирования лиц, на которых возлагается мониторинг. Эту работу вряд ли бы стали выполнять государственные чиновники, действия которых ограничены законодательством; .
реструктуризация убыточных предприятий, которые не могут быть как приватизированы из-за финансовой непривлекательности, так и закрыты по причинам социального характера.
Таким образом, образование государственных холдингов способно сегодня решить целый ряд задач, стоящих перед государственными предприятиями. Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что
функционирование холдинговых компаний, наряду с преимуществами, влечет за собой целый ряд проблем:
Создание государственных холдингов приводит к появлению еще одного уровня бюрократии, разделяющей собственников и менеджеров предприятия. В этом случае добавляется звено в и без того длинную «цепочку» агентских отношений по линии конечный собственник - менеджер (агент) со всеми вытекающими отсюда проблемами оппортунистического поведения.
Независимо от того, находятся ли холдинги в собственности государства или нет, они представляют собой не такую уж совершенную организационную форму. Руководство холдинговой компании не всегда может существенно влиять на формирование стратегии дочерних компаний. Проблема усугубляется, если холдинговая компания не обладает контрольным пакетом акций дочерних предприятий.
В государственных холдингах отсутствуют гарантии того, что при назначении менеджеров как самой холдинговой компании, так и её дочерних предприятий, в первую очередь, будут учитываться не политические соображения, а квалификация и опыт управления кандидатов.
Все эти минусы необходимо учитывать при образовании государственных холдингов, и каждый раз взвешивать все «за» и «против» при принятии окончательных решений. Если по каким-то причинам необходимо сохранить предприятия в государственной собственности, то управление через холдинг будет предпочтительнее, чем его приватизация. Тем более, что исследование эффективности производственной деятельности российских компаний с различными формами участия государства в управлении, проведенное рядом экономистов, показал следующее. Компании, государственный пакет акций которых передан в холдинг, характеризуются более высокой совокупной производительностью
факторов, чем предприятия, где используются иные механизмы участия государства в управлении.
Альтернативой приватизации можно также рассматривать создание финансово-промышленных групп (ФПГ)- В отличие от холдинга, в ФПГ создастся (или выбирается) центральная компания, которой, в соответствии с договором, заключаемым её участниками, делегируются полномочия по принятию решений, распоряжения собственностью и доходами. ФПГ могут быть также основаны не на владении собственностью, а на организационном принципе. Тогда участники ФПГ учреждают обычное ОАО и регистрируют его как центральную компанию. Каждый из участников не передает центральной компании свои активы: производственные мощности, капитальные вложения, пакеты акций и т.п. Вместе с тем все компании в таком случае объединены не только организационно и принципом солидарной ответственности по обязательствам центральной компании.
Если государственный пакет акций передается в доверительное управление центральной компании группы, то в таком случае ФПГ можно рассматривать в качестве альтернативы приватизации. Создание ФПГ позволяет входящим в нее предприятиям пополнить оборотный капитал, смягчить трудности мобилизации инвестиционных ресурсов, получить целый ряд льгот, предусмотренных для ФПГ.
Определенный набор льгот для ФПГ был уже предусмотрен Указом Президента №2096 от 5 декабря 1992 г. «О создании финансово- промышленных групп в Российской Федерации». Позднее он был продублирован и в Законе о финансово-промышленных группах (1995 г.) и
временном положении о холдинговых компаниях (1992 г.). Среди них: зачет задолженности предприятий - участников; право самостоятельного определения. сроков амортизации; управление госпакетами акций; государственные гарантии и инвестиционные кредиты; возможность ведения консолидированного учета.
Главной и наиболее привлекательной статьей государственной поддержки ФПГ является предоставление гарантий для привлечения инвестиций. Сводный баланс позволяет вести централизованный учет однородных капиталоемких расходов (транспорт, электроэнергия и т.п.) в объеме всей ФПГ, что вместе с взаимозачетом неплатежей дает возможность избегать неэффективного распыления инвестиционных ресурсов. Поскольку в ФПГ реализуется единая экономическая политика, а действия отдельных предприятий регулируются, согласуются и координируются, то это создает эффект стройной и четкой долгосрочной политики, что становится привлекательным для внешних инвестиций.
ФПГ заинтересованы в концентрации инвестиционных ресурсов на приоритетных направлениях развития экономики, обеспечении ресурсами научных, исследовательских и опытно-конструкторских разработок, ускорении НТП, осуществлении прогрессивных структурных изменений в реальном секторе экономики для повышения экспортного потенциала и конкурентоспособности продукции. Это, в конечном счете, позволяет на микроуровне извлечь предприятиям - участникам ФПГ дополнительную прибыль, а на макроуровне - определяет динамику и качество экономического роста.
Самостоятельное определение сроков амортизационных отчислений с направлением сэкономленных средств на развитие ФПГ имеет гораздо больший кумулятивный эффект в рамках группы в целом, чем на отдельном предприятии. Кроме того, внутри ФПГ возможна организация системы внутрифирменных расчетов, предусматривающая упрощение оформления сделок между участниками структуры, введение фиксированных цен,
упрощение документооборота, консолидированный баланс даст возможность реализовать существенную экономию на налогах. Итогом является снижение неплатежей и внутренних издержек.
ФПГ более гибко реагируют на изменение спроса и ситуации на рынке, получая дополнительные ресурсы от экономии на своевременном выводе устаревшего продукта с рынка и предоставляя вовремя новый продукт на рынок.
Благодаря тому, что все предприятия - участники ФПГ выступают составной частью единой структуры и связаны системой договоров, контрактов, неформальных отношений и т.п., возможно осуществление более эффективного внутрифирменного контроля и оценки предприятий- участников ФПГ на основе внутренней информации. Следовательно, возможна более эффективная и экономически выгодная организация деятельности всей структуры в целом, в итоге обеспечивающая экономию внутренних резервов.
В ФПГ более надежно защищены права собственности предприятий- участников и эти предприятия более устойчивы к враждебным поглощениям (например, через перекрестное владение акциями).
Финансово-промышленные группы привлекают государство своей целостностью и надежностью, возможностью построения ФПГ в отраслях естественных монополий и в социально значимых сферах. Они могут успешно использоваться для управления крупными государственными производственными комплексами, облепить реализацию государственных программ. Поэтому вполне естественно, что первые ФПГ в России, создаваемые в начале 90-х гг., были ориентированы на восстановление разорванных производственных связей, реанимацию машиностроения,
санацию промышленных предприятий, контроль за экспортом сырья и энергоносителей.
Формирование ФПГ в России, включение государственных предприятий в состав ФПГ также способно решить целый ряд проблем государственных предприятий, и, прежде всего, вопросы экономической устойчивости и привлечения дополнительных инвестиционных ресурсов для развития государственного сектора экономики. Одновременно, в рамках ФПГ, снижается риск банкротства государственных предприятий, поскольку действует принцип солидарной ответственности.
Одной из ключевых проблем повышения эффективности управления государственными предприятиями является, наш взгляд, уточнение того государственного органа, который должен наделяться полномочиями верховного управляющего государственной собственностью.
В настоящее время эти функции выполняет Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. К сожалению, деятельность этого агентства оставляет желать лучшего. Всё чем удавалось заниматься этому агентству последнее время, была лишь приватизация государственного имущества. А между тем функции управления государственными предприятиями не сводятся только к этому. Они являются более широкими и поэтому, видимо, есть смысл расширить число субъектов, которые бы
реально занимались вопросами управления государственными предприятиями.
За федеральным агентством по управлению федеральным имуществом можно было бы оставить функции, связанные с трансформаций объектов государственной собственности (приватизация и национализация). Функции управления государственными предприятиями, не подлежащими приватизации, можно было бы передать Министерствам и ведомствам соответствующих секторов экономики. Кроме того, можно было бы создать и некий новый орган, который бы выполнял исключительно стратегические функции по управлению государственной собственностью. В состав этого органа можно было включить и Департамент по обеспечению процедур банкротства, которое в настоящее время входит в состав Министерства по налогам и сборам РФ.
В настоящее время неэффективность функционирования большинства государственных предприятий обусловлена тем, что они в меньшей степени, чем частные предприятия вовлечены в сферу конкурентной борьбы. В итоге получается, что затраты государственных предприятий, связанные с оказанием тех или иных услуг, в среднем на 40% выше, чем у частных компаний, тогда как цена услуг частных фирм на 28% ниже, чем у государственных. Это во многом объясняется тем, как отмечает Б. Стивене, что в «большинстве государственных организаций необходимость четкой, точной формулировки цели и описания рабочего задания в совокупности с легко определяемой ответственностью за качество выполняемой работы осознается не так глубоко, как в большинстве частных предприятий. Представляется, что именно этим обусловлены различия в затратах у государственных и частных организаций».
Чтобы стимулировать государственные предприятии снижать свои издержки, следует более активно, на наш взгляд, вовлекать их в разного рода конкурсы за право получения подряда на ту или иную работу. К сожалению, такая практика еще не получила широкого развития в нашей стране. А между тем, опыт других стран доказал, что в тех случаях, когда одни и те же виды работ на данной территории выполняются одновременно как государственными, так и частными предприятиями, то от этого выигрывает все общество.
Например, организованные подобным образом системы сбора бытового мусора действуют в настоящее время в Монреале, Миннеаполисе, Фениксе, Новом Орлеане, Канзас-Сити и Оклахома-Сити. Одни районы города обслуживают по контрактам частные фирмы, другие - муниципальное управление. Получается, что городское управление конкурирует за право работать с частными фирмами. Такая практика называется участием государственных органов в конкуренции, которая приводит к повышению эффективности и снижению затрат (они становятся существенно ниже средних по стране).
В этих условиях, угроза остаться без заказов, висящая в равной мере и над государственным, и над частным секторами, является наилучшим средством поддержания эффективности работы обоих на должном уровне. В Монреале, например, отработана четкая шкала платежей для покрытия расходов муниципалитетов, если подрядчик не справился вовремя с уборкой снега на выделенной ему территории. Таким образом, одного этого бывает уже достаточно, чтобы заставить предприятия работать эффективно.
Практика участия государственных организаций в конкурентных торгах широко используется и в Великобритании. С начала 80-х гг., когда по новому законодательству государственные дорожно-ремонтные организации стали конкурировать с частными фирмами, вести отдельные счета доходов и расходов и обеспечивать установленную норму прибыли на используемое
капитальное оборудование, удалось значительно повысить качество содержания дорог.
Представляется, что данную систему можно было бы шире использовать и в России.

В научной литературе разработано несколько подходов к проблеме повышения эффективности государственного управления. К основным из этих подходов могут быть отнесены следующие .

• 1. Концепция лидерства. Представители данного подхода увязывают эффективность государственного управления с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей министерств и ведомств, системами их подбора, оценки, выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием.
• 2. Теория веберовской рациональной бюрократии. Эта теория требует, чтобы административная бюрократия была отделена от политики, имела иерархическую структуру, функциональную специализацию, четкие правила работы и должностные инструкции, отделение от собственности, что создаст необходимые предпосылки для эффективной работы.
• 3. Теория жизненных циклов. Основная идея этой школы состоит в том, чтобы показать зависимость эффективной работы государственных ведомств от влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп внутри организации.
• 4. Концепция профессионализма. Данная концепция ставит эффективную деятельность государственных и муниципальных органов в прямую зависимость от наличия карьерных (профессиональных) чиновников, хорошо обученных, имеющих большой опыт работы, которые руководствуются своей основной миссией - служение государству и обществу, а сами ведомства имеют определенный уровень автономии и ориентированы на решение главных, общенациональных задач и проблем.
• 5. Концепция экономической ответственности. Концепция основана на экономическом подходе, доказывающем, что повышение эффективности работы, связано с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.
• 6. Теория общественной экологии. Относительно новая теория, которая доказывает, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности государственной администрации управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.

Очевидно, что все эти теории и концепции сосредотачивают основное внимание на одном из аспектов эффективности государственного управления. Видимо, более правильно вести речь о создании модели эффективного государственного управления. И для этого потребуется реализовать комплекс политико-правовых, организационных, экономических мер.

Первое, что необходимо сделать российским гражданам, политическим организациям (находящимся у власти или стремящимся к ней), профессионалам-управленцам (чиновникам и менеджерам), собственникам, состоит в осознании того, что для нормального общественного развития нужен хорошо организованный и функционирующий государственный аппарат, а в нем - наилучшие, наиболее подготовленные и талантливые представители народа.

Исторический опыт показывает, что выдвигать обоснованные цели (к чему стремиться, чего хотеть), формировать необходимые для этого управленческие функции (как, каким образом добиваться целей), создавать работающие организационные структуры (механизмы взаимодействия людей) субъекты управления могут лишь при условии, если они развиты лучше и выше, чем управляемые объекты. Нельзя вести управляемые объекты (воздействовать на них), если не знаешь зачем, куда и как вести.

Достичь этой цели невозможно без создания рациональной системы отбора и продвижения государственных служащих. Существующая система отбора и продвижения государственных чиновников нс в состоянии привлекать в массовом масштабе наиболее подготовленных и талантливых россиян на государственную службу.

Следует также учитывать то обстоятельство, что наиболее подготовленным и талантливым представителям народа за их труд необходимо адекватно платить. Вот что по этой проблеме сказал Ги Брабан, Президент Международного Института административных наук: «Слишком низкая оплата груда государственных служащих таит в себе две опасности. Одна из них (и это характерно и для Москвы, и для Парижа, и для Мехико) - отток лучших кадров в частный сектор. Вторая опасность - коррупция, которая однозначно присутствует там, где служащие, контролирующие граждан или предприятия, получают гораздо меньше, чем контролируемые ими лица» . Как подчеркивают специалисты: «Дешевая администрация - самое дорогостоящее управление в мире. Можно сэкономить деньги на управленческом персонале, на техническом оснащении административных органов, но за такую экономию

государству приходится платить втридорога» .

Но затраты на повышение зарплаты чиновникам должны быть пропорциональны результатам их деятельности. Платить управленцам надо не за процесс, а именно за результат труда, устанавливая зарплату в определенной пропорции от минимальной или средней зарплаты по стране или подведомственной территории.

Кроме того, России необходимо взять на вооружение опыт развитых стран, где постоянно разрабатываются и реализуются программы совершенствования государственного аппарата, создаются для этих целей различные структуры в виде министерств, управлений, агентств и т. д. В развитых странах почти каждая политическая партия в своих программных документах имеет раздел, посвященный совершенствованию государственной службы.

Эффективное государственное управление невозможно без долгосрочной стратегии социально-экономического, политико-правового и духовно-нравственного развития страны, ее приоритетов, рациональных механизмов решения стоящих задач.

Эффективную модель государственного управления может выстроить лишь общество, способное к самоорганизации и не подверженное манипулированию, осознающее существо имеющихся проблем в государственном управлении и видящее рациональные пути их решения.

Повышение эффективности государственного управления требует изменений в философии государственного управления. Субъектам государственного управления необходимо четко представлять, что происходит внутри самой управляемой системы, между управляемой системой и ее внешней средой, чем занимаются органы государственного управления.

В современных условиях от субъектов государственного управления требуется четкое видение перспективных путей развития государства и общества. Выдающиеся результаты достигаются путем использования благоприятных возможностей, а не путем решения проблем. При решении проблем можно надеяться только на восстановление прежнего состояния или на устранение ограничений в достижении результата. Для получения выдающихся результатов ресурсы должны быть направлены на использование благоприятных возможностей, а не на решение проблем. Главное не то, как осуществлять управление, а то, как определить перспективные цели и концентрировать на них ресурсы и силы. Концентрация - ключ к реальным социально-экономическим результатам. Сегодня ни один принцип эффективности не нарушается с таким постоянством, как принцип концентрации. Это характерно и для деятельности органов государственной власти. Они, как правило, пытаются сделать всего понемногу.

Для устойчивого развития государства одной компетентности государственных служащих недостаточно, лидирующее положение - вот что приводит к устойчивому развитию государства.

Эффективность деятельности государственных органов и государственных служащих состоит в обеспечении ими достижения общественно значимых целей, связанных с потребностями и интересами народа в возможно короткий срок при наименьших затратах экономических, финансовых, трудовых, природных и других ресурсов. Или, точнее, эффективность деятельности государственных органов и государственных служащих определяется не тем, сколько сделано, а тем все ли сделано, что нужно для нормальной жизни большинства народа.

Статистические и социологические данные свидетельствуют о низкой эффективности деятельности государственных органов и государственных служащих современной России. В этой связи для повышения эффективности деятельности государственных органов и государственных служащих требуется реализовать комплекс политико-правовых, организационных и экономических мер.

Эффективность деятельности государственных органов и государственных служащих в решающей степени зависит от качества политического руководства страны, его политического сознания и ответственности, способности к лидерству.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

• 1. Сравните понятия «эффективность государственного управления», имеющиеся в научной и учебной литературе.
• 2. Какие показатели используются для оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления?
• 3. Какие факторы влияют на эффективность государственного управления?
• 4. Сформулируйте основные направления повышения эффективности государственного управления.
• 5. Проанализируйте философские подходы к эффективному государственному управления.

• Лобанов В. В. Государственное управление и общественная политика: учебное пособие. СПб., 2004. С. 288-289.
• Государственная служба. Поиски эффективности. Зарубежныйопыт. Вып. 13. М., 1996. С. 26.ш Там же. С. 21.

Facebook

Twitter

Вконтакте

Одноклассники

Google+